建设服务型政府，通过强化政府公共服务职能，逐步形成惠及全体人民的基本公共服务体系，是构建社会主义和谐社会的内在要求。当前，我国公共服务体系尚不完善，一个原因是物质基础长期相对薄弱，而更重要的原因则是公共服务理念的更新滞后于经济体制变革。不同经济体制下的公共服务理念是有差异的。由计划经济转向社会主义市场经济，当然要实现公共服务理念的更新。适应社会主义市场经济的持续不断的发展，我国公共服务体系建设应确立以下几个方面的理念：

  政府是公共服务的主要提供者。在市场经济条件下，政府要提供通过市场提供不了或提供不好的公共服务，满足通过市场满足不了或满足不好的社会公共需要。由于政府部门要满足的是社会公共需要而不是私人个别需要、满足社会公共需要的载体是公共服务而不是私人服务，由于公共服务具有不一样于私人服务的三大特性——效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，所以，公共服务的提供主要是以公共权力而非利益交换为依托的，主要是由政府来承担的。

  私人服务与公共服务协调发展。人民群众的生活需要，从来就是私人个别需要与社会公共需要的总和。同样，人民群众的生活福利水平，从来就是一个既包括私人服务又包括公共服务的综合性指标。而且，从人类社会持续健康发展的进程看，在社会所提供的服务中，公共服务所占的份额呈现出慢慢的变大的趋势。这就从另一方面代表着在现代社会经济生活中，除了市场这个提供食品、衣物、家具等私人物品和服务的系统，还有政府部门这个提供诸如社会治安、公共卫生、环境保护、社会保障等公共物品和服务的重要系统。我们要全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，就应当也必须同时关注私人物品和服务与公共物品和服务的生产与提供。正如经济发展与社会持续健康发展不能“一条腿长、一条腿短”一样，私人服务与公共服务之间也要协调发展。

  公共服务要均等地提供给全体社会成员。在过去相当长的一个时期，我国政府提供的公共服务大部分由国有部门和城市居民享有，非国有部门和农村居民不同程度地被排除在多项公共服务的覆盖范围之外。改革开放和社会主义市场经济的发展带来了政府职能的公共化，推动政府提供的各种服务随之走上了以公共化为取向的道路。“公共化”的取向也好，“公共服务型政府”的定位也罢，其核心就在于公共服务是着眼于满足社会公共需要的，面向全体社会成员，按照“均等化”的原则，无差别、一视同仁地提供给全体社会成员。当前，我国公共服务体系建设的一个迫切任务，就是缩小和消除以往存在于国有与非国有部门之间、城市与农村之间的差别待遇，让公共服务的阳光普照包括国有和非国有部门、城市和农村在内的所有企业和居民。

  提供公共服务的行为要规范化。政府部门提供公共服务是要花钱的。要花钱，就需要收钱。这一收一支，便构成了政府为提供公共服务而筹集财源、拨付经费的活动——公共财政。传统计划经济体制曾留给人们一个思维定式：只要是为老百姓办事、只要是用于提供公共服务的，那么，不管从老百姓那里收多少钱、以什么方式收，或者不论把收来的钱投向哪一个项目、用于哪一类支出，都是不那么重要的。正是由于这样的原因，政府部门收支行为的不规范性一直是改革过程中的老大难问题，并成为公共服务体系建设的一个制约因素。在社会主义市场经济体制下，政府部门提供公共服务的行为是要讲求规范性的。政府部门基于提供公共服务目的而取得收入的方式和数量以及拨付支出的去向和规模，必须建立在法制基础上，而不能想收什么就收什么、想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法、后征收；无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据有关制度来安排。

  税收是连接公共服务提供者和消费的人的基本纽带。政府部门是公共服务的提供者，广大企业和居民是公共服务的消费者。于是，透过复杂的税收征纳现象，我们正真看到的图景是：公共服务的提供与消费。企业和居民照章纳税，具有享受公共服务的权利；政府部门依法收税，承担提供公共服务的义务。企业和居民所消费的公共服务，来源于政府部门提供公共服务的活动；政府部门用于提供公共服务的资金，又来源于企业和居民所缴纳的税收。围绕税收而形成的公共服务提供者与消费者之间的关系，表现为权利与义务的对称。有了这样的连接纽带，政府部门同企业和居民之间的关系便有了理顺、规范的基础。保质保量地向企业和居民提供公共服务，成为政府部门必须履行的职责；同样，依法足额地向政府部门缴纳各种税收，也成为企业和居民一定要遵守的规范。

  从广义上看，公共服务既包括提供公共基础设施，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展；也包括宏观调控、市场监管、发布公共信息等。当前和今后一个时期是我们国家的经济社会持续健康发展的关键时期，构建社会主义和谐社会必须根据这一时期我们国家的经济社会持续健康发展中存在的明显问题，以改革为动力，通过完善公共服务体系，提供更多、更丰富的公共服务，满足广大人民群众迅速增加的公共服务需求，保障经济社会全面协调可持续发展。政府、社会组织、企业是公共服务的提供主体，充分的发挥它们在提供公共服务中的作用，是完善公共服务体系的一个重要课题。

  公共服务的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场难以有效提供的，提供公共服务是政府的重要职责。当前，我国在公共服务领域中存在的主体问题是公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺、分配不平衡。解决这样一些问题的关键，是转变政府职能，解决政府在社会公共领域的缺位问题。为此，应当以创新政府管理理念为突破口，更加重视社会管理，强化公共服务职能，逐步的提升政府提供公共服务和进行社会管理的能力。

  应该注意的是，由于满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作重心，公共服务型政府和公共财政是密不可分的。公共财政是在市场失灵的情况下，政府履行公共管理者职能、为社会提供公共服务的一种政府分配行为。目前我国的财政支出格局还带有比较浓厚的“建设财政”特点，财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，经济建设支出过高，公共服务支出偏低。因此，发挥政府在公共服务中的主体作用，必须加快公共财政建设步伐，加大财政支出中用于社会公共服务项目的比重。

  我国基本公共服务供给不足的另一个重要原因是缺乏社会协同，特别是公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和广泛利用。政府对社会公共服务负有主要责任，但这并不代表政府是提供公共服务的唯一主体。社会组织和公众的参与有利于提高公共服务领域的资源配置效率，因此公共服务的提供通常由法律授权的政府组织、非营利性组织和企业一同承担。比如，基础性公共服务能够最终靠政府直接投资来提供，也可以由政府采取委托协议等形式交给非营利性组织来提供。通过社会组织来实现社会协同，提高公共资源配置效率，是今后一个时期我国完善公共服务体系需要认真研究解决的一个问题。应制定和完善有关政策，积极创造条件，鼓励和引导社会组织热情参加公共服务的提供。

  提供公共服务是政府的重要职能，并不等于说市场在公共服务领域就无所作为。在公共服务供给中，应保证社会目标优先。也就是说，首先要保证社会公平与公正。在此基础上，还应考虑怎么更有效地利用和配置资源。国际经验表明，有些公共服务能够最终靠企业运作来提供，利用市场手段来实现社会目标。对于公益性较强的基础性公共服务，应主要由政府提供。对于公益性较强的非基础性公共服务，除了那些必须由政府提供的项目，可以由社会组织或其他社会力量来提供，政府通过财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式给予支持。对于公益性较弱、具有经营性特征的非基础性公共服务，可以在政府的统筹规划和宏观调控下，由企业、个人或其他社会力量来提供，并通过市场调节供需关系，以满足大家的多样化需求。

  基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，涉及义务教育、医疗、住房、治安、就业、社会保障、基础设施、环境保护等方面，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公益性和普惠性。其中，基本权益性是指它应涵盖公民的生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权等基本权利；公共负担性和政府负责性是指它应由公共财政承担、由政府负责提供；公平性、公益性和普惠性是指它应由全社会普遍分享，惠及全体人民。

  逐步实现基本公共服务均等化，就是要逐步使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，特别是使困难群众和困难地区尽快享受到社会中等水准的基本公共服务，其实质是政府为全体社会成员提供基本而又有保障的公共产品和公共服务。可以说，基本公共服务均等化既是转变政府职能、调整财政支出结构和衡量政府绩效的新理念、新导向，也是促进社会和谐的重要政策措施。需要指出的是，基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会中等水准，把贫富差距控制在合理的范围以内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会持续健康发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素，有效解决我国转型期出现的各种社会问题；而平均化则是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，有碍于全体人民共享水准不断提高的基本公共服务。

  推进基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。目前，基本公共服务尚不能够满足社会需要，还存在不平衡现象。看病难、看病贵，上学难、上学贵，农村义务教育发展滞后，社会保障体系不够完善，城乡发展差距和收入差距仍在拉大，这些我们国家的经济社会持续健康发展中的问题大都同基本公共服务不足、缺失和失衡有关，亟须通过逐步实现基本公共服务均等化来加以解决。

  从现实情况看，我国已具备逐步实现基本公共服务均等化的条件。我国ＧＤＰ已经位居世界第四，外汇存底位列世界第一，财政收入连年迅速增加。这些发展成果，为实施基本公共服务均等化提供了物质条件。因此，党的十六届六中全会提出，要把更多财政资金投向公共服务领域，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

  与此同时，政府职能转变和财政体制改革已经到了突出公共服务的阶段。公共服务与经济调节、市场监管、社会管理一起，构成了政府的基本职能。近年来，我国政府提供基本公共服务的职能不断强化，财政预算和支出逐渐向公共服务领域倾斜，公共财政体制建设不断推进。政府的行政目标模式、行政行为模式和行政绩效模式都因此开始出现重大转变，建设服务型政府成为行政管理体制改革和政府职能转变的重要目标，并已取得扎实进展。推进基本公共服务均等化，既有利于促进政府职能转变和财政体制改革，更有助于促进科学发展和社会和谐。

  推进基本公共服务均等化，是一项复杂而艰巨的系统工程，当前应抓好以下几个方面的工作：

  根据市场经济条件下的政府职责来界定基本公共服务的范围与程度。公共服务可分为市场化、半市场化和非市场化三个部分。其中，非市场化部分就是必须由政府承担、财政埋单的基本公共服务。在具体制定政策时，需要将非市场化部分同前两部分明确分开，以避免政府大包大揽，使有限的公共资源得到合理使用。

  科学确定一定时期社会基本公共服务需求与供给的中等水准。受经济社会持续健康发展水平和现实环境的影响，不同时期的基本公共服务需求与供给的中等水准会不一样，而这个中等水准是推进基本公共服务均等化的重要指标和客观依据，应予以科学确定。

  有所倾斜地制定和实施基本公共服务均等化政策。均等化不是平均化，所以，推进基本公共服务均等化要有重点、有突破口。当前，应以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，在空间上侧重于西部和农村，在对象上侧重于困难群众，在目标上侧重于缩小城乡差距和促进东中西部平衡发展。

  深化行政管理体制改革和推进政府职能转变。以建设服务型政府为目标，加快行政管理体制改革和政府职能转变。其中，应着力深化政府财政管理体制改革，合理界定中央与地方的事权和财权，快速推进财政转移支付、税收调节以及绩效管理等方面的改革，最终建成一个均等化、有保障的基本公共服务供给体制和更加科学、合理、规范的行政管理体制。

  公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，它是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不一样标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。转移支付是指资金、劳务或其他资产由一方向另一方无偿转移。目前，我国中央对地方的转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两类。财力性转移支付又称均等化转移支付，是促进地方政府公共服务能力均等化的主要手段。我国的财力性转移支付最重要的包含一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付等内容。专项转移支付是按照政府支出责任划分，对承办委托事务、共同事务或从事上级政府鼓励性事务的地方政府的一种拨款。一些专项转移支付在改善公共服务状况方面有明显的推动作用，也具有均等化功能。