《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》拟增加立案程序。拟规定：“符合立案标准的,行政机关应当及时立案。”那么，立案的标准包括哪些？

  行政处罚立案，是行政机关对违背法律规定的行为线索材料来初步审查，认为存在依法需要予以行政处罚且属本机关管辖范围的违法事实，决定启动行政处罚一般程序开展调查处理的行政执法环节。立案，正常的情况下，是适用一般程序实施行政处罚的启动程序（但立案前，对案件线索进行初步核实调查并固定证据，也是合法必要的）。

  1996年制定、2017年修改的现行《行政处罚法》未规定立案程序。不过，2020年10月召开的十三届全国人大常委会第二十二次会议上审议的《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》拟增加立案程序。其第五十一条拟规定：“除本法第四十八条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,按照法律、法规的规定,能够直接进行检查。”“符合立案标准的,行政机关应当及时立案。”

  有关市场监管、海关、人民银行等部门行政处罚程序的行政法规或部门规章，则早就明确规定适用一般程序实施行政处罚应予立案。

  如，2019年4月公布的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违背法律规定的行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是不是立案；……”其第二十条第二款规定，“立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。”

  又如，国务院2004年9月公布的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第三十三条规定，“海关发现公民、法人或者其他组织有依法应当由海关给予行政处罚的行为的，应当立案调查。”其第三十四条第一款规定，“海关立案后，应当全面、客观、公正、及时地做出详细的调查、收集证据。”海关总署2007年制定、2014年修改的《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》第二十八条第一款规定，“海关受理或者发现的违法线索，经核实有以下情形之一的，不予立案：（一）没有违法事实的；（二）违背法律规定的行为超过法律规定的处罚时效的；（三）其他依法不予立案的情形。”

  2001年公布的《中国人民银行行政处罚程序规定》第十六条第一款规定，“中国人民银行执法职能部门在监督管理过程中或收到举报、控告发现金融违背法律规定的行为，认为可能给予行政处罚的，应当填写立案审批表，予以立案。”2020年9月公开征求意见的《中国人民银行行政处罚程序规定（修订征求意见稿）》第十九条拟规定，“中国人民银行及其分支机构执法职能部门依据以下情况，依法向本行行政处罚委员会办公室申请立案：（一）在现场检查、非现场检查及日常监管中发现当事人存在违反法律法规行为，或者有违法违反相关规定的行为确切线索的；（二）对于公安机关、其他监管部门、行业自律组织等移送的违法违规线索，经初步核实认为当事人存在违法违反相关规定的行为的；（三）中国人民银行及其他分支机构发现违反法律法规行为，移送本行管辖的；（四）中国人民银行分支机构收到上级行指定管辖的；（五）本行对相关违法违反相关规定的行为有管辖权的其他情形。”

  如前所述，现行法律、行政法规甚至部门规章中，对行政处罚立案的条件或者标准，规定的并不具体明确。《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》也只是规定，“符合立案标准的,行政机关应当及时立案”。那么，行政处罚立案标准是什么？或者说，行政处罚立案应当具备哪些条件？

  《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》第二十八条倒是从不予立案的角度作出细化规定，即，没有违法事实的，或者违法行为超过法律规定的处罚时效的，均不予立案。从正公开征求意见的《中国人民银行行政处罚程序规定（修订征求意见稿）》第十九条来看，中国人民银行应当是认为，发现当事人存在违反法律法规行为，或者有违法违反相关规定的行为确切线索的，应当予以行政处罚立案。另外，可以借鉴刑事案件侦查立案标准的规定。2018年《刑事诉讼法》第一百零九条规定，“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”其第一百一十二条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案……”

  基于前述分析，本文认为，行政处罚立案标准应当是：有理由认为存在违法事实需要予以行政处罚，且属本机关管辖范围。具体来讲，行政处罚立案应当具备下列条件：

  一是存在违反行政管理法律法规或规章且相关法条设定了行政处罚的行为，或者有存在前述违背法律规定的行为的确切线索。此因素最为关键。经初步调查证明存在违法嫌疑时，才应当立案；经初步调查有确凿证据证明不存在违背法律规定的行为的，不能立案。涉嫌违法，只要求有初步证据，不要求证据确凿。

  二是办案机关具有管辖权。具有管辖权是实施行政处罚的前提。首先，涉嫌违背法律规定的行为应当属于本行政系统主管事项。如属于其他行政系统专属管辖事项或者涉嫌犯罪需要移送司法机关的，则该行政机关不应行政处罚立案。其次，涉及嫌疑违反法律行为应当属于承办案件的行政机关管辖范围。现行《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违背法律规定的行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”因此，行政机关予以立案的，除涉嫌违法事项属本行政系统主管事项外，还应初步核查确定违背法律规定的行为发生地属于其管辖区域（法律、行政法规另行规定违背法律规定的行为人所在地等管辖例外的，从其规定）。

  三是违背法律规定的行为仍在行政处罚追究时效内。现行《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违背法律规定的行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第三十四条，则拟延长涉及公民生命健康安全的违背法律规定的行为的行政处罚追究时效，“对涉及公民生命健康安全的违背法律规定的行为,在五年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚”。因此，除法律另有规定外，对自发生之日起超过两年才被发现的违背法律规定的行为，行政机关不应立案。

  四是不违反一事不再罚款原则。现行《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违背法律规定的行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》第二十八条拟修改为：“对当事人的同一个违背法律规定的行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违背法律规定的行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定执行。”因此，对当事人同一个违背法律规定的行为已作出罚款处罚或者其他机关已在先立案的，办案机关不应再立案，但办案机关依法需要对当事人作出吊销营业执照等其他行政处罚的除外。

  五是初步调查中未发现存在别的依法应当不予处罚的情形。根据现行《行政处罚法》第二十五条、第二十六条及第二十七条第二款的规定，不满十四周岁的人有违背法律规定的行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违背法律规定的行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗；违背法律规定的行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初查中已经确认存在依法应当不予处罚情形的，无需立案。

  六是不能适用简易程序。如果案件能适用简易程序查处，就无需立案。返回搜狐，查看更加多