规范性文件的备案审查，是规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审核检查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。因此，规范性文件的备案审查制度包括两方面内容，一是规范性文件的备案，二是规范性文件的审查。备案与审查都属于有权机关行使立法监督权的内容，备案是存档以备查，是有权机关及时、准确了解规范性文件的内容及其制定情况的方式，便于对规范性文件进行及时有效的监督，规范性文件的备案工作是有权机关行使审查权的基础和前提。因此，备案工作是规范性文件备案审查制度中的一项基础工作，只有做到“有件必备”，即首先实现备案工作全覆盖，才能做到“有备必审”，实现审查工作全覆盖，才能真正将备案审查工作落到实处。因而，在实际在做的工作中，要格外的重视规范性文件备案这样一项重要的基础性工作，通过电子报备加纸制报备的方式，全面、及时、准备、规范做好规范性文件备案工作，努力实现备案工作全覆盖。

  根据宪法、法律和有关法律法规，目前我国已形成由党委、人大、政府、法院、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。其基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释、香港特别行政区和澳门特别行政区的法律进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他党内规范性文件进行备案审查；对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查；最高人民法院对各高级人民法院制定的审判业务文件进行审核检查备案。我们将其简称为“五系统、四层级”的规范性文件备案审查制度体系，规范性文件备案工作也相应地存在这样五个系统、四个层级。本文主要阐述全国人大常委会和县级以上地方人大常委会规范性文件备案的范围。

  党的十八大以来，以习同志为核心的党中央格外的重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。早在2014年，党的十八届四中全会通过的《中央关于全方面推进依法治国若干重大问题的决定》就明白准确地提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年中央办公厅出台工作指导性文件，提出建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“有件必备”等要求，是做好规范性文件备案工作的指导方针，需要反复研究学习和认真贯彻落实。

  关于向人大常委会报送备案的规范性文件范围，我们研究认为，除了法律已有明确规定的以外，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围。也就是说，“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”。近年来，我们推动地方人大常委会将本级“一府一委两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围；支持最高人民法院建立司法规范性文件备案审查制度机制。此外，国家监察委员会、最高人民检察院是否也要建立相应的规范性文件备案审查制度机制，值得研究探讨。

  全国人大常委会的备案范围主要是由立法法、监督法等法律和有关决定规定的，特别是今年3月第十四届全国人大一次会议审议通过的立法法修改决定进一步对报送全国人大常委会备案的法规范围作了补充和完善。根据新修改的立法法等有关法律和决定的规定，全国人大常委会的备案范围具体包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、司法解释，以及香港特别行政区和澳门特别行政区的法律。

  这里重点讲一讲监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及香港特别行政区和澳门特别行政区法律的备案问题。

  2019年10月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》在授权国家监察委员会制定监察法规的同时，规定：“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。”今年3月修改立法法将这一规定写入立法法第一百一十八条，规定：“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”将监察法规纳入全国人大常委会的备案范围，是贯彻落实“有件必备”、实现备案审查全覆盖的客观要求，有利于加强对监察机关制定监察法规工作的监督，维护国家法治统一。对监察法规的备案审查程序，立法法没有作出明确规定，实践中应当比照适用行政法规、地方性法规和司法解释的备案审查程序。

  近年来，为了推进我国高水平对外开放，按照党中央的决策部署，全国人大常委会分别授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规、海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规，并将这两种新类型的法规纳入备案审查范围。2021年6月10，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，明确授权海南省人大及其常委会能结合海南自由贸易港建设的详细情况和实际要，遵循宪法规定和法律、行政法规的根本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港范围内实施。同时还规定，海南自由贸易港法规应当报送全国人大常委会和国务院备案；对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。同日，全国人大常委会还作出决定，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规根本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。决定还规定，根据决定制定的浦东新区法规，应当依照立法法的有关法律法规分别报全国人大常委会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。今年3月修改立法法，为了体现新时代地方立法的新实践新发展，专门增加了浦东新区法规和海南自由贸易港法规的内容，同时还增加规定浦东新区法规和海南自由贸易港法规报送备案时，应当说明变通的情况。

  浦东新区法规和海南自由贸易港法规作为两种新类型的法规，不同于一般地方性法规，其立法权限更大，可以对法律、行政法规等上位法的规定作出变通规定；也不同于经济特区法规，因为无论浦东新区还是海南自由贸易港都不同于经济特区。立法法将这两种法规类型化并单独作出规定，既符合立法创新理论，顺应改革发展要求，也为今后地方立法进一步实践创新作了探索示范。根据立法法的新规定以及海南自由贸易港法和有关决定的规定，在备案审查工作中应当将浦东新区法规和海南自由贸易港法规作为两种新类型的法规单列出来予以备案，在电子备案平台中也应当将其列为两种新的法规类型。同时要注意的是，制定机关在将浦东新区法规和海南自由贸易港法规报送备案时，应当依法说明变通的情况。我们也应加强对这两类法规的审查工作，确保有关地方在法治下推进改革。

  根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法第十七条的规定，香港特别行政区和澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为特别行政区的法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回。

  香港、澳门两个特别行政区将各自立法机关制定的本地法律向全国人大常委会备案，是香港、澳门两个特别行政区基本法明确规定两个特别行政区须履行的法定职责。多年来，全国人大常委会开展备案审查工作的范围，一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的本地法律。近五年来，香港特别行政区报送备案的本地法律127件，澳门特别行政区报送备案的本地法律104件。经初步审查，未曾发现两个基本法规定的需要将报备的有关法律发回的情形。

  关于香港、澳门两个特别行政区的法律备案的程序，有关规定法律没有作出具体规定，实际工作中特别行政区的法律也没有实现电子报备。对两个特别行政区法律的审查程序也缺乏法律规定。2019年制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》对此作了一项规定：“对香港特别行政区、澳门特别行政区依法报全国人大常委会备案的法律的备案审查，参照适用本办法。”由于香港、澳门两个特别行政区法律的备案审查工作具有一定的特殊性，该办法的哪些规定可以参照适用还不十分明确。为了加强全国人大常委会对香港、澳门特别行政区的立法监督，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，有必要加强研究，进一步明确和完善对特别行政区法律的备案审查工作程序。

  近年来，随着备案审查工作慢慢地增加，国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及有地方立法权的地方人大及其常委会，依照宪法法律规定的权限和程序开展法规和司法解释制定工作，并依法开展法规和司法解释报备工作。各报备机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化。同时，也存在一些问题，要一直完善和改进。例如，有的地方人大常委会通过的决议决定中规定了公民法人的权利义务或者有关机关的职权职责，设定了法律责任，属于具有法规性质的规范性文件，但没有报送备案。对此需要予以明确。

  除法规、司法解释外，还有一些规范性文件，如国务院通过的决定、命令以及其他规范性文件，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件等，立法法、监督法没有将这些文件纳入全国人大常委会的备案范围，是否应当将这些文件纳入备案范围，还需要在今后工作中不断实践，加强研究。需要明确的是，尽管目前法律没有将上述文件纳入全国人大常委会的备案范围，但根据其对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关工作做监督的职权，全国人大常委会仍旧能对这些文件进行审核检查监督，并有权纠正同宪法法律相抵触的规范性文件。例如，全国人大常委会法工委收到公民对最高人民法院司法解释性文件提出的审查建议，就可以启动审查程序。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定，对这些文件进行审核检查的程序能参照适用对法规、司法解释审查的程序。在实际在做的工作中，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构依据审查工作需要，能要求有关方面提供上述规范性文件。

  确定地方人大常委会规范性文件备案范围的法律依据主要是立法法和监督法。根据新修改的立法法第一百零九条的规定，地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章还应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案。监督法第二十九条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关法律法规，作出具体规定。”根据立法法和监督法的上述规定能够准确的看出，县级以上地方人大常委会的规范性文件备案范围最重要的包含地方政府规章、本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定。

  现行法律对地方人大常委会备案范围的规定，已经不适应新时代备案审查工作的实际需要了。党的十八届四中全会决定已经明白准确地提出,要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。这是当前我们确定规范性文件备案审查范围的总要求。中央之所以要求将所有规范性文件纳入备案审查范围，就是强调在推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，要逐步发挥人民代表大会制度特别是宪法监督制度的作用，发挥好人大对“一府一委两院”的监督作用，将各级国家机关制定的各类规范性文件都纳入备案范围，接受审查监督，切实维护党中央的权威，维护国家法治统一。对“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的正确理解是：按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。加强改进工作的思路是，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。因此，应当明确作出规定：地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定的所有规范性文件都应当向同级人大常委会报送备案，设区的市、自治州的人民政府制定的规章还应当同时报省、自治区的人大常委会备案。

  对此，《法规、司法解释备案审查工作办法》已经有所体现，该办法第五十五条规定：“地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。”自2019年12月办法施行以来，在各地积极努力和我们的大力推动下，全国大部分地方已经将地方“一府一委两院”制定的规范性文件纳入了本级人大常委会备案审查范围。今年全国人大常委会出善和加强备案审查制度的相关决定后，各地人大常委会应当按照有关要求加大工作力度，积极修改完善备案审查相关法规、工作规定，全面贯彻落实党中央关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，确保将本级“一府一委两院”制定的规范性文件纳入备案审查范围。

  要把所有的规范性文件纳入备案审查范围，带来的第一个问题就是：什么是规范性文件。一些地方的同志讲，现行法律对于规范性文件备案审查的规定比较原则，实践中各地对如何具体确定工作范围，既有不同的认识，也有不同的做法。这一问题已成为困扰地方开展备案审查工作的一个重要问题。

  大家反映，监督法规定的“政府规章”和“下一级人大及其常委会的决议、决定”，在实际在做的工作中比较好掌握。但对“本级人民政府的决定、命令”如何理解和把握，在实际在做的工作中情况相对来说比较复杂。主要有以下几个问题：一是有些文件，名称中并没有“决定”、“命令”的字样，如规定、办法、细则、通知、通告、批复、纪要、意见等，但内容涉及公民、组织的权利义务。二是有些文件，名称中虽然有“决定”、“命令”的字样，但内容不具有规范性，如有关人事任免的决定，有的属于一次性的，如政府关于“授予五一劳动奖章的决定”等。这样的文件，备案也没什么实际意义。三是有的地方反映，现在的文号很复杂，有些甚至有几十种文号，如果按照文号要求备案，虽然可操作性比较强，但执行起来真正提交备案的文件数量可能很少。

  那么，什么样的文件属于规范性文件呢？从各方面的反映看，地方人大常委会开展规范性文件备案审查工作，在备案范围方面，主要涉及对“规范性文件”的理解。

  从理论上讲，一般认为，规范性文件指的是各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定，涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。对于规范性文件的含义，一些地方性法规作了类似规定，如2018年11月通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条规定：“本条例所称规范性文件，是指在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力、在一定时期内能反复适用的文件。”2018年8月通过的《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条规定：“本条例所称规范性文件，是指本省各级人民代表大会及其常务委员会和县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定，涉及不特定的自然人、法人和非法人组织权利、义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。”

  综合来看，可以从以下几个方面来理解“规范性文件”：第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有“决议”、“决定”、“命令”的字样来确定是不是备案，而应该依据文件的内容确定。有“决议”、“决定”、“命令”字样的文件，不见得一律需要备案；没有“决议”、“决定”、“命令”字样的文件，反而有可能需要备案。第三，文件的内容须涉及规范公民、组织的权利与义务。第四，文件具有普遍约束力。关于文件是不是针对特定的人和事的，是否能反复适用等要件，现在有不同的理解。我们大家都认为备案的范围不宜要求得过于严格，备案范围可以作适当扩大理解，这样做有利于为开展规范性文件审查工作创造条件。

  目前，我们正在推动地方人大建设省级法规规章规范性文件数据库，将省、市、县等各级国家机关制定并报备的所有规范性文件纳入数据库，并与国家法律和法规数据库相对接，向社会公开，接受监督。这样做的目的，就是推动地方各级人大常委会将各级国家机关制定的各类规范性文件全部纳入法治化、常态化的监督之下，落实党中央提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”和“禁止地方制发带有立法性质的文件”的要求，推动实现规范性文件制定、发布行为的法治化、规范化。

  实践中有几类特定规范性文件是否应纳入备案范围，要进一步研究探讨和明确：

  一些地方同志提出，真实的生活中，真正以地方政府名义发布的文件，在数量上还不如以政府办公厅（室）名义发布的文件多。这类文件是否应当纳入人大常委会的备案审查范围，既有不同做法，也有不同认识。

  据我们了解，截止目前，已有部分地方要求政府办公厅（室）发布的文件报送备案。如广东、黑龙江、湖南等地在有关备案审查的地方性法规中作了明确规定；浙江、江西等地通过省人大常委会办公厅发文形式明确政府办公厅（室）发布的文件向本级人大常委会报送备案。

  从政府办公厅（室）的定位看，是“协助政府领导处理日常工作的机构”。政府办公厅（室）本身不具有管理经济社会事务和职责，不具有独立的对外行政管理职能。从政府办公厅（室）文件的内容看，较少涉及其自身职责的事项，大量以政府办公厅（室）名义发布的文件，内容上体现的主要是政府的职能。政府办公厅（室）发布的文件，大多是经政府“批准”或者“同意”的，体现的是政府的意志，而不是政府办公厅（室）自身的意志。实际在做的工作中，大量不是以政府名义对外发布，而是以政府办公厅（室）的名义对外发布。因此，将政府办公厅（室）发布的文件视作政府的文件，纳入人大常委会的备案审查范围，有利于加强人大对政府工作的监督。

  许多地方同志提出，实践中，常常会出现以党委与政府、党委部门与政府部门、党委部门与司法机关的名义联合发文的现象。这些文件既是党委的决策，也是政府的文件。应当怎么样看待这种情况？

  我们研究认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，不应当纳入备案审查范围。如果公民、组织对这类文件提出审查建议，经研究之后发现确实有一定的问题的，能采用向同级党委反映情况，提出研究意见，由党委处理的方式解决。

  这是一个新问题，目前有关备案审查的法律、工作办法等都没有涉及乡镇政府制发文件的备案审查问题。监督法规定的备案审查的主体是县级以上人大常委会，备案的对象是县级以上政府制定的规范性文件。那么，乡镇政府制发的文件需要向乡镇人大备案吗？据我们不难发现，近年来广东省的一些地方已经在探索对乡镇政府的文件进行备案审查，今年浙江省人大拟在全省范围内探索开展乡镇的备案审查工作。作为备案审查工作的最后一公里，加强对乡镇的审查监督，对于规范政府行为，完善基层治理，维护国家法治统一和推进全面依法治国，都是具有积极意义的。考虑到乡镇人大没有常设机构，如何承担好对乡镇的备案审查工作，还需要在实践中不断摸索，总结经验。（全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰）